Commentaire de l'ordonnance du TPI, 6 juillet 2004, Alpenhain Camembert Werk / Commission, Affaire T- 370/02

« Le requérant qui introduit un recours en annulation contre un règlement ou une décision adressée à un tiers, se trouve en réalité dans la situation de quelqu'un qui pénètre dans un labyrinthe, qui ne serait pas quelle voie choisir et qui ne sait si ce sera la bonne. » G. Vandersanden, dans son article intitulé « Pour un élargissement du droit des particuliers d'agir en annulation contre des décisions autres que les décisions qui leur sont adressées », traite de la problématique du particulier face au recours en annulation. En effet selon lui, il n'est plus possible au particulier, requérant non privilégié, de se fonder sur des règles stables en matière de recevabilité. Ce propos est renforcé par la multiplication de nouvelles règles qui se sont développées à propos de cas spécifiques ou de contentieux particuliers et qui semblent avoir acquis une autonomie par rapport à la jurisprudence traditionnelle, au point de s'en détacher, voire de la contredire. Mais quelle est la position de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et du Tribunal de première instance (TPI) concernant la possibilité pour une personne morale ou physique de demander l'annulation d'un acte de portée générale tel un règlement devant le juge communautaire ? Un long débat doctrinal et jurisprudentiel a traité de cette question de la qualité à agir. Les exigences en sont énoncées à l'alinéa 4 de l'article 230 du Traité CE : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concerne directement et individuellement. » Cette disposition n'a pas été réécrite depuis l'origine même si le caractère restrictif du texte est critiqué. En effet, la CJCE a exprimé, dans plusieurs arrêts, la volonté de libéraliser les conditions exprimées par l'article plus particulièrement en ce qui concerne la condition d'individualisation. Cependant, les arrêts de la Cour et plus largement des juridictions communautaires ne se caractérisent pas par une homogénéité constante. En effet, une contradiction célèbre est apparue entre le TPI et la CJCE sur la question que nous avons à traiter : dans un arrêt du 3 mai 2002 Jégo- Quéré c/ Commission Européenne, le TPI critique toute la lignée jurisprudencielle de la CJCE sur les conditions cumulatives. Le TPI s'émancipe car il veut assouplir l'interprétation de la condition d'individualisation du requérant. Dans cet arrêt, le tribunal considère que l'entreprise requérante est individuellement concernée par une disposition communautaire de portée générale lorsque la disposition en question affecte de manière certaine et actuelle la situation juridique du requérant en restreignant ses droits ou en lui imposant des obligations. Mais la réaction de la CJCE ne va pas se faire attendre dans l'arrêt du 25 juillet 2002 UPA c/ Conseil : la Cour va refuser de suivre le TPI et va le rappeler à l'ordre. Pour la Cour, la circonstance qu'un requérant n'ait pas eu accès à un juge interne n'est pas de nature à justifier l'ouverture du recours en annulation car elle considère que le requérant peut invoquer l'exception d'illégalité de l'article 241 T. CE. Cette position a d'ailleurs été réaffirmée par la Cour dans l'arrêt du 1er avril 2004 Jégo-Quéré et Cie SA c/ Commission qui annule l'arrêt du TPI concernant le même cas d'espèces. Récemment, le TPI a manifesté sa volonté de suivre la jurisprudence de la juridiction suprême communautaire à l'égard de cette question à l'occasion de l'ordonnance du 6 juillet 2004, Alpenhain Camembert Werk / Commission, Affaire T-370/02. En 1994, le gouvernement grec a demandé à la Commission l'enregistrement de la dénomination « Feta » en tant qu'appellation d'origine protégée, conformément à la procédure simplifiée du règlement du 14 juillet 1992 (article 17). Cette demande a été satisfaite par le règlement du 12 juin 1996. Cependant, cette disposition a été contestée devant la CJCE au motif que la Commission n'avait pas suffisamment tenu compte des facteurs qui auraient permis de reléguer la dénomination « Feta » au rang de dénomination générique. Après avoir supprimé la dénomination litigieuse du registre des appellations d'origine protégée, la Commission réexamine la demande d'enregistrement du gouvernement grec et engage une nouvelle procédure simplifiée qui aboutit à l'adoption d'un nouveau règlement à l'origine du litige étudié.

[...] Pour cela, le tribunal examine les données factuelles présentées par les sociétés allemandes. En effet, le règlement attaqué vise les requérantes dans la mesure où elle ne remplit pas les conditions qui leur permettraient d'utiliser la dénomination Feta qui est d'origine protégée. Cependant, elles ne sont pas les seules concernées car toute autre société, qui fabriquait de la Feta et qui n'en a plus le droit du fait de l'adoption du règlement, est également concernée. De plus, le règlement appréhende toutes les sociétés de la même façon. [...]

[...] Cela recouvre ainsi des situations particulières : par exemple, une position spécifique occupée par un requérant sur le marché va lui permettre de faire reconnaître qu'il est individuellement concerné par l'acte (arrêt Extramet du 16 mai1991: dans cette affaire, un importateur indépendant a pu faire état d'un cumul de circonstances démontrant sa position spécifique). En revanche on voit fréquemment les entreprises invoquer leur position dominante sur le marché ; cet argument est refusé par la CJCE et le sera par le TPI concernant l'affaire étudié. Finalement, le dernier critère est celui de l'existence de droits procéduraux reconnus à certaines personnes dans le cadre de procédures réglementées. [...]

[...] Il s'applique à des situations déterminées objectivement et produit ses effets juridiques à l'égard de catégories de personnes envisagées de manière abstraite Cependant, le tribunal, au point 56, apporte une atténuation au caractère général des règlements qui permettrait d'accueillir certains recours en annulation intentés par des requérants non privilégiés dans la mesure où l'intérêt de l'article 230 T. CE est d'éviter qu'une institution s'exonère de tout recours en annulation en s'abritant derrière la forme d'un règlement. B Un principe atténué dans l'hypothèse où le règlement concerne (indirectement et) individuellement une personne physique ou morale : la reprise des critères dégagés par la CJCE Alors qu'auparavant, il fallait prouver que derrière le règlement se cachait une décision, aujourd'hui les juridictions communautaires considèrent qu'un règlement en tant que tel peut faire l'objet d'un recours en annulation. [...]

[...] En effet, Paul Cassia dans son article intitulé Vers une révolution dans le contentieux de la recevabilité du recours en annulation des particuliers ? espère que l'article 230 al 4 T.CE lu à la lumière de droit fondamental à une protection juridictionnelle effective oblige le tribunal à déclarer recevable un recours en annulation lorsque le requérant démontre que ce recours est la seule voie de droit lui permettant de mettre en cause la légalité d'un acte communautaire. Il s'appuie notamment sur le fait que le TPI est une juridiction assurant la défense des droits des particuliers, ce qui suppose que ces derniers puissent disposer, lorsque leurs droits sont menacés ou risquent de l'être, d'une voie de recours appropriée et effective. [...]

[...] En effet, il n'exclut pas la possibilité pour ce type d'acte de concerner individuellement un particulier. Il va s'attacher alors à examiner les différents critères d'individualisation dégagés par la CJCE. Tous ces critères, le tribunal va les rejeter les uns après les autres après leur examen. On peut d'ailleurs constater que dans ce contexte le tribunal adopte une attitude pédagogique dans la mesure où elle examine des critères qui n'ont pas été invoqués par les requérantes. Il expose ainsi une surabondance de motifs. [...]

[...] On en déduit donc comme le fait le tribunal que le règlement ne peut, en principe, faire l'objet d'un recours de la part d'un particulier visant à contester sa légalité et partant, à l'annuler de l'ordonnancement juridique. En effet, selon la lettre de l'article 249 alinéa 2 T.CE le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre le règlement est une mesure de portée générale c'est-à-dire qui s'applique à des sujets de droit dont la situation juridique a été appréciée de manière objective. [...]

[...] Récemment, le TPI a manifesté sa volonté de suivre la jurisprudence de la juridiction suprême communautaire à l'égard de cette question à l'occasion de l'ordonnance du 6 juillet 2004, Alpenhain Camembert Werk / Commission, Affaire T-370/02. En 1994, le gouvernement grec a demandé à la Commission l'enregistrement de la dénomination Feta en tant qu'appellation d'origine protégée, conformément à la procédure simplifiée du règlement du 14 juillet 1992 (article 17). Cette demande a été satisfaite par le règlement du 12 juin 1996. [...]

[...] Cependant, l'ordre juridique communautaire ne serait être complet s'il ne garantissait pas aux particuliers la protection réelle et efficace des droits que leur confère cet ordre même. Comme le souligne G.Vandersanden, l'individu est sorti promu du traité de Maastricht, qui l'a élevé au rang de citoyen en lui conférant, à ce titre, de nouveaux droits Cette émergence du citoyen doit également se traduire par un renforcement de son droit d'action en justice. L'exigence de l'intérêt direct et individuel pour la recevabilité du recours en annulation de la part de particuliers apparaît à la fois comme excessivement rigoureuse et paradoxale dans la mesure où aucun droit administratif national ne soumet la recevabilité des actions des particuliers à des conditions aussi strictes et aussi restrictives qu'en droit communautaire. [...]

[...] Le tribunal peut opérer un contrôle en s'attachant au contenu de l'acte et non à sa qualification. On peut considérer qu'il n'hésitera donc pas à requalifier l'acte s'il s'avère que celui-ci, pris sous l'apparence d'un règlement, est en fait une décision. Au cours de sa jurisprudence, la CJCE a développé plusieurs techniques pour opérer cette requalification : il y a tout d'abord la technique de la disqualification (le règlement doit être globalement assimilé à une décision), celle de la dissociation (le règlement contient certaines dispositions s'adressant à certaines personnes), la technique de la dislocation (le règlement contient un faisceau de décisions individuelles) et finalement de l'hybridité (l'acte a un caractère normatif mais peut concerner directement ou individuellement le requérant). [...]

[...] Les requérantes invoquent à l'appui de leur recours, principalement, la violation des articles 3 et 17 du règlement de base du 14 juillet 1992 notamment en ce qui concerne les droits procéduraux qui leur seraient accordés et le droit à une protection juridictionnelle effective. Elles font également savoir, à l'aide d'un argument de fond, qu'elles sont individualisées par rapport au règlement en cause du fait qu'elles sont économiquement concernées. Elles invoquent aussi un argument de forme : le recours à la procédure simplifiée de l'article 17 du règlement de base et non à la procédure normale qui permet à tout Etat membre de s'opposer à l'enregistrement effectué. [...]